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第一章： 行政組織的概述
第一節(jié)：行政組織
一、行政組織的概念
(一)組織概念及特征
(西方)組織，英文為Organization，來源于器官(Organ)，器官是自成系統(tǒng)的具有特定功能的細(xì)胞群。后來又逐漸演變?yōu)閷ｉT指人群而言，運(yùn)用于社會管理之中。
(中國)組織，在我國漢語中，組織的原始意義是編織的意思，即將絲麻織成布帛。如《遼史·食貨志》說：“國人樹桑麻，習(xí)組織。”
總的說來：概括起來有以下幾種：
1、(結(jié)構(gòu)論)：組織是為了達(dá)到某些特定的目標(biāo)經(jīng)由分工與合作及不同層次的權(quán)力和責(zé)任制度,而構(gòu)成的人的集合。(它包含三層意思)
(1)組織必須具有目標(biāo)
(2)沒有分工與合作也不能稱其為組織
(3)組織要有不同層次的權(quán)力與責(zé)任制度。
2、(行為論)組織是兩人或兩人以上有意識加以協(xié)調(diào)的活動的權(quán)力系統(tǒng)。
3、(系統(tǒng)論)組織是開放的社會系統(tǒng)，具有許多相互影響共同工作的子系統(tǒng)，當(dāng)一個(gè)子系統(tǒng)發(fā)生變化時(shí)，必然影響其他子系統(tǒng)和整個(gè)系統(tǒng)的工作。
4、(管理論)從管理和組織職能關(guān)系界定組織：組織就是通過設(shè)計(jì)和維持組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和相互之間的關(guān)系，使人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)而有效地協(xié)調(diào)工作的過程。它主要完成以下工作：組織設(shè)計(jì);人員配備;開動組織;監(jiān)視組織運(yùn)行。
★我們通常所說的組織，有時(shí)是指它的名詞形式，即組織就是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的個(gè)人為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而結(jié)合起來協(xié)調(diào)行動的有機(jī)整體;有時(shí)是指它的動詞形式，即組織就是通過設(shè)計(jì)和維持組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和相互之間的關(guān)系，使人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)而有效地協(xié)調(diào)工作的過程。
組織的特征：——有共同的目標(biāo)或利益;——兩人以上的人組成;——內(nèi)部進(jìn)行分工協(xié)作;——有運(yùn)行規(guī)則;——需要管理。
(二)公共組織概念
在現(xiàn)代社會，影響一個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織主要是三大類：企業(yè)、政府、非營利組織。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)組織，其職能是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。政府擁有的是社會管理的職能，非營利組織實(shí)施的是社會服務(wù)的職能，政府和非營利組織均稱為公共組織。
公共組織：指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的非營利組織系統(tǒng)。
(三)行政組織
行政組織(廣義)是指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、政黨的負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個(gè)行政機(jī)關(guān)。
行政組織(狹義)是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。例如，總統(tǒng)及其下屬行政單位、議會制國家中對議會負(fù)責(zé)的內(nèi)閣及其下屬行政機(jī)關(guān)、社會主義國家中的中央政府及其下屬機(jī)關(guān)。我們國家是國務(wù)院系統(tǒng)及各地方政府組織體系。
二、行政組織的構(gòu)成、特點(diǎn)與功能
(一)行政組織的基本構(gòu)成要素
1、物質(zhì)要素
(1)人員。人員是行政組織的主體、核心。
(2)經(jīng)費(fèi)。決定了其組織性質(zhì)。
(3)物質(zhì)設(shè)備。
2、精神要素
(1)目標(biāo)。他從本質(zhì)上反映了組織的基本功能。
(2)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)指的是組織系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)、工作單元，以及各組織成員、各工作職位之間在工作任務(wù)、權(quán)力和責(zé)任方面的一系列從屬并列關(guān)系。
(3)人際關(guān)系。人際關(guān)系狀況如何，對于能否穩(wěn)定組織的各種內(nèi)在因素，能否調(diào)動組織成員工作的主動性、積極性，能否有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)具有不可忽視的作用。
第二章：行政組織理論研究發(fā)展概況
第一節(jié) 古典組織理論
一、行政組織理論出現(xiàn)的歷史背景
19世紀(jì)末20世紀(jì)初是西方國家的行政組織理論由混亂、片段的組織思想到獨(dú)立、系統(tǒng)的組織理論的演變時(shí)期，也是公共行政組織理論產(chǎn)生的時(shí)代。公共行政組織理論為什么會在這一特定的歷史時(shí)期產(chǎn)生?
(一)經(jīng)濟(jì)環(huán)境：工廠經(jīng)濟(jì)和資本壟斷
1、從農(nóng)場到工廠的過渡
18世紀(jì)末到19世紀(jì)初西方各資本主義國家工業(yè)革命先后完成，工業(yè)生產(chǎn)成為各國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，農(nóng)業(yè)在國家中的比重不斷下降。企業(yè)組織成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，企業(yè)管理也自然成為這一時(shí)代的主題。如果沒有工業(yè)革命，沒有從農(nóng)場到工廠的第一次歷史性的過渡，就不會有工廠組織的出現(xiàn)，也就不會有所謂“組織問題”以及組織管理理論的要求。
2、從自由資本主義到壟斷資本主義(規(guī)模經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，規(guī)模經(jīng)濟(jì)成為新的經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)。)19世紀(jì)70年代以后，資本主義由自由競爭階段向壟斷階段過渡，到20世紀(jì)初資本主義發(fā)展成為帝國主義即壟斷資本主義。在這種條件下，原有的憑經(jīng)驗(yàn)管理的傳統(tǒng)經(jīng)營方式已成為企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)競爭能力、提高生產(chǎn)力的主要障礙。企業(yè)的勞動高度專業(yè)化了，而標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)方法及程序卻沒有制定，組織管理問題也亟待研究解決。伴隨著壟斷資本主義的發(fā)展，產(chǎn)品的批量生產(chǎn)和大量銷售成為各企業(yè)所要解決的核心問題，因此需要建立與之相適應(yīng)的綜合性而有層次、有組織的管理結(jié)構(gòu)，組織理論的研究發(fā)展就成為企業(yè)管理人員所面臨的重要課題。
(二)社會環(huán)境：從沖突到走向聯(lián)合(增進(jìn)組織管理，實(shí)現(xiàn)利潤高度增長，實(shí)現(xiàn)“蛋糕效應(yīng)”緩解勞資矛盾。)
社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及由此帶來的一系列新的情況，使得社會的利益分化更趨明顯，社會的貧富差別更趨擴(kuò)大，因而社會矛盾也就更加激化。特別是資本主義由自由競爭階段向壟斷階段過渡，工人階級的勞動條件和生活狀況日益惡化，他們所受的剝削日益加重。工人們采取怠工或罷工的形式來反抗資本家的壓迫，勞資矛盾激化。資本家為了調(diào)和勞資沖突，提出了一些新的組織管理理論和方法，其中很重要的部分就是為了加強(qiáng)勞資之間的聯(lián)合，追求整個(gè)企業(yè)經(jīng)營的高效率，從而實(shí)現(xiàn)“雙贏”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，資本主義社會從資本家到政治理論家，從企業(yè)管理者到管理理論家，無不認(rèn)識到組織和管理理論研究與實(shí)踐探索的重要性，努力從多向度消除產(chǎn)業(yè)工人的對立情緒和行為，減少因沖突或消極抵制所造成的不良后果成為他們思考的主要問題之一。因此，資本主義社會迅猛發(fā)展所帶來的勞資矛盾也是促進(jìn)古典組織理論產(chǎn)生的重要社會因素之一。
(三)政治環(huán)境：政府職能的擴(kuò)張
西方各主要資本主義國家在政治上大多按照三權(quán)分立的原則建立了立憲君主或民主共和國的政體，行政組織在結(jié)構(gòu)與功能上與其他國家機(jī)關(guān)相比已有較明顯的區(qū)別，這種獨(dú)特性主要表現(xiàn)為其職能權(quán)力影響范圍的擴(kuò)張。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過度，西方各國行政權(quán)力日益強(qiáng)大，管理職能日益多樣化，組織規(guī)模也日趨龐大到作為社會巨型組織的存在典型范例。政府除了對自身進(jìn)行有效管理以外，還加大了對社會的經(jīng)濟(jì)、政治和文化的管理力度，政府對工業(yè)和市場的宏觀調(diào)控職能進(jìn)一步得到強(qiáng)化，國家在社會生活中的作用明顯地集中體現(xiàn)為行政職能的空前擴(kuò)張。公共行政管理為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化發(fā)展的要求，就必須分析、研究并建立起新型的組織結(jié)構(gòu)與體制，使組織管理日益科學(xué)化、高效化。正是在這種情況下，西方國家的政府機(jī)關(guān)不斷地把企業(yè)組織中先進(jìn)的組織理論或經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到政府管理中來，使企業(yè)組織理論一般化，從而奠定了公共行政組織理論研究的政治基礎(chǔ)。
(四)理論環(huán)境：企業(yè)組織理論的借鑒與傳統(tǒng)行政理念的批判
1、企業(yè)組織理論的研究基礎(chǔ)
資本主義生產(chǎn)的發(fā)展，生產(chǎn)集中和壟斷組織的形成，競爭的加劇和階級(勞資)對立的尖銳化，迫切要求有一種新的組織管理理論來指導(dǎo)組織管理實(shí)踐，提高企業(yè)管理者的能力和水平。到20世紀(jì)初資本主義企業(yè)管理積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)相當(dāng)豐富，為這種管理組織理論的出現(xiàn)提供了可能。亞當(dāng)·斯密、巴貝奇、麥卡勒姆、普爾等早期管理學(xué)家已經(jīng)對組織管理的思想進(jìn)行了初步研究，為古典組織管理思想和理論的產(chǎn)生提供了直接的理論前提和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。其中最重要的是亞當(dāng)•斯密的勞動分工理論。他對組織管理思想的貢獻(xiàn)主要是論證了勞動分工和管理專業(yè)化的社會意義。他認(rèn)為，組織勞動分工的效益主要來自：“第一，勞動者的技巧因?qū)I(yè)而日進(jìn)。第二，由一種工作轉(zhuǎn)到另一種工作通常需損失不少時(shí)間，有了分工，就可以免除這種損失。第三，許多簡化勞動和縮減勞動的機(jī)械的發(fā)明，使一個(gè)人能夠做許多人的工作”。
2、傳統(tǒng)行政思想的批判：公共行政學(xué)科的獨(dú)立
政治學(xué)理論與管理科學(xué)理論的發(fā)展，為行政組織理論的產(chǎn)生提供了理論基礎(chǔ)。政治學(xué)理論與管理學(xué)理論的發(fā)展主要表現(xiàn)在：(1)行政學(xué)從政治學(xué)中分化出來，為行政組織學(xué)的獨(dú)立提供了直接的理論基礎(chǔ)。(2)西方企業(yè)組織管理理論也為行政組織理論的產(chǎn)生提供了理論基礎(chǔ)，致使經(jīng)濟(jì)組織理論研究的代表常常成為行政組織理論研究的先驅(qū)。(3)由于種種原因，行政組織理論與一般組織理論的質(zhì)的差別沒有得到科學(xué)地說明。行政組織與一般社會、經(jīng)濟(jì)組織具有某些相似的內(nèi)容與規(guī)律，而且經(jīng)濟(jì)組織理論的研究較之行政組織理論的研究，在時(shí)間上一般要超前。因此，行政組織的研究借鑒于一般的組織理論，特別是經(jīng)濟(jì)組織理論的相關(guān)成果，應(yīng)該說具有某種必然性與合理性。
二、泰羅科學(xué)管理中的組織思想
(一)泰羅與科學(xué)管理
美國的泰羅(Frederick Taylor，1856-1915)是科學(xué)管理的創(chuàng)始人，其基本管理思想體現(xiàn)在他于1911年出版的《科學(xué)管理原理》一書中。其重點(diǎn)在于計(jì)劃、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和提高人的工作效率。科學(xué)管理的產(chǎn)生是管理從經(jīng)驗(yàn)走向科學(xué)的標(biāo)志，也是管理走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。
其主要思想的形成體現(xiàn)在他的三個(gè)最有名的試驗(yàn)中，即搬運(yùn)鐵塊試驗(yàn)、鐵砂和煤炭的鏟掘試驗(yàn)及金屬切削試驗(yàn)。
第三節(jié) 行政組織理論的現(xiàn)代發(fā)展
(一)系統(tǒng)權(quán)變組織理論出現(xiàn)的歷史背景
1、“管理理論叢林”的由來
“管理理論叢林”這一術(shù)語是由美國管理學(xué)家哈羅德·孔茨(Harold Kootz)于1961年發(fā)表的《管理理論叢林》一文中首先提出來的。孔茨認(rèn)為，在管理理論還處于不成熟的青年時(shí)期(泰羅、法約爾等古典管理理論時(shí)期)，各理論觀點(diǎn)之間就“存在著巨大的分歧和明顯的混亂，就能通過林林總總的管理理論學(xué)派和學(xué)者看到各種管理理論的早期萌芽已枝節(jié)交錯(cuò)，簇葉蔓生”。產(chǎn)生于30、40年代的霍桑實(shí)驗(yàn)結(jié)論基礎(chǔ)上的人際關(guān)系學(xué)說和行為科學(xué)理論，因其理論基礎(chǔ)是新的和尚未充分發(fā)展的心理科學(xué)的一些實(shí)驗(yàn)性原則，決定了各種管理理論學(xué)說多彩紛呈的局面。一些人把管理理論只看成是社會學(xué)的制度與文化方面的表現(xiàn);有人認(rèn)為管理的核心是決策，從這個(gè)核心朝各個(gè)方向伸展出去的分支包含著組織生活中的所有事物;還有一些數(shù)學(xué)家認(rèn)為管理主要是對以符號和無所不在并永受推崇的模型表示的邏輯關(guān)系的演算。“當(dāng)管理的研究被看成是對一些系統(tǒng)和分系統(tǒng)的研究時(shí)，枝蔓纏繞就達(dá)到了頂點(diǎn)，管理理論步入了叢林時(shí)代”。
2、管理理論各主要“學(xué)派”
哈羅德·孔茨(Harold Kootz)把當(dāng)時(shí)的西方管理學(xué)派大致劃分為6個(gè)學(xué)派。
(1)管理過程學(xué)派：
這個(gè)學(xué)派把組織管理看作是一個(gè)過程，認(rèn)為，管理就是組織中通過別人或同別人一起完成工作的過程，其目的在于通過對組織的職能進(jìn)行分析、歸類，來分析這一過程，為它確立一個(gè)概念范疇，確定一些作為依據(jù)的原則，并由此建立一種管理理論。
(2)經(jīng)驗(yàn)學(xué)派：
經(jīng)驗(yàn)學(xué)派把管理看成是對經(jīng)驗(yàn)的研究。這個(gè)學(xué)派所依據(jù)的前提是，如果對成功的管理人員的經(jīng)驗(yàn)或管理的失誤進(jìn)行研究，或者嘗試著解決管理中的問題，就能理解和學(xué)習(xí)如何應(yīng)用最有效的管理方法。
(3)人類行為學(xué)派
人類行為學(xué)派是基于這樣一個(gè)前提依據(jù)：由于管理就是通過別人并同別人一起把工作做成，所以對管理的研究必須以人際關(guān)系為中心。這個(gè)學(xué)派也被叫作“人際關(guān)系學(xué)派”、“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)派”和“行為科學(xué)”學(xué)派。
(4)社會系統(tǒng)學(xué)派
社會系統(tǒng)學(xué)派是人類行為學(xué)派密切相關(guān)并常常與之混淆或交錯(cuò)在一起的一個(gè)學(xué)派，它包括那些把管理看成是社會系統(tǒng)及文化的相互關(guān)系系統(tǒng)的研究人員。
(5)決策理論學(xué)派
該理論是以西蒙為代表、以社會系統(tǒng)論為基礎(chǔ)、吸收了行為科學(xué)、系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)技術(shù)和統(tǒng)籌學(xué)的方法而發(fā)展起來的一種理論。
(6)數(shù)學(xué)學(xué)派
孔茨把那些認(rèn)為管理是一個(gè)數(shù)學(xué)模型和程序的系統(tǒng)的理論家歸為一個(gè)學(xué)派。數(shù)學(xué)學(xué)派所遵奉的信念是，如果管理、組織、計(jì)劃或決策是一個(gè)合乎邏輯的過程，那么它就能用數(shù)學(xué)符號和關(guān)系來表示。
(二)系統(tǒng)權(quán)變組織理論的內(nèi)容
1、組織系統(tǒng)觀
柏森斯認(rèn)為，組織本身就是處在各個(gè)社會系統(tǒng)中的分系統(tǒng)。任何處在社會分系統(tǒng)的組織必須具備四種特質(zhì)：適應(yīng)環(huán)境、達(dá)成目標(biāo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和形態(tài)維持。這四個(gè)方面的特質(zhì)主要通過組織的三個(gè)層級即決策層級、管理層級和技術(shù)層級來體現(xiàn)。這三個(gè)層級各有“界線”標(biāo)志，工作性質(zhì)各不相同：決策層級負(fù)責(zé)決策，管理層級負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，技術(shù)層級具體執(zhí)行。各層級職權(quán)分明，各司其職，不得相互干涉、越俎代庖。
(1)環(huán)境分系統(tǒng)：
(2)組織目標(biāo)和價(jià)值系統(tǒng)
(3)技術(shù)分系統(tǒng)
(4)結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)
(5)社會心理分系統(tǒng)
(6)管理分系統(tǒng)
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