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第三章 政組織目標(biāo)
行政組織構(gòu)成基本要素之一是目標(biāo)。行政組織的目標(biāo)不同于其他組織目標(biāo)，如行政組織的目標(biāo)與企業(yè)組織的目標(biāo)有著明顯的區(qū)別，我國政府行政組織的目標(biāo)是為人民提供最佳服務(wù)，以完成人民的需要為前提，是非營利性的，而企業(yè)組織的目標(biāo)在于賺取最大的利潤，是營利性的。目標(biāo)直接反映組織屬性、組織性質(zhì)。
第一節(jié)：行政組織目標(biāo)的涵義及特征
行政組織目標(biāo)是行政組織期望在一定時(shí)間和空間內(nèi)所要達(dá)到的最后結(jié)果，是行政組織成員共同設(shè)定的努力奮斗的方向。
行政組織目標(biāo)的特征表現(xiàn)為：
1、一致性。首先，行政組織的總體目標(biāo)在原則上必須是與國家的憲法、法律法規(guī)保持一致，否則不具有法律效力。其次，行政組織的總體目標(biāo)是行政組織中各部門及個(gè)人所努力奮斗的方向，因此各部門及個(gè)人的分目標(biāo)要與總目標(biāo)相一致，不得相背離。要使行政組織目標(biāo)上下貫通，前后銜接，由高至低，互為因果，彼此作用，相互支持，形成行政組織的整體效應(yīng)。同時(shí)這也說明，行政組織中的各次級系統(tǒng)不能搞本位主義，其次級目標(biāo)要與總體目標(biāo)相一致，即服從并服務(wù)于總體目標(biāo)，這樣才能達(dá)到總目標(biāo)，否則上下部門的管理與運(yùn)作均告失敗。
2、社會(huì)性。行政組織目標(biāo)僅滿足組織本身的需要是不夠的，它必須對整個(gè)社會(huì)負(fù)責(zé)，必須以社會(huì)公眾的意志為轉(zhuǎn)移，必須考慮整個(gè)社會(huì)的利益及社會(huì)的和諧發(fā)展。將社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)納入行政組織的目標(biāo)，行政組織的工作才會(huì)被承認(rèn)，才會(huì)有成就。行政組織目標(biāo)離開了社會(huì)的認(rèn)同將毫無價(jià)值。
3、明確性。行政組織目標(biāo)本身是行政組織成員努力的方向，因此必須明確清淅，否則將使組織成員無所適從。在制定行政組織目標(biāo)時(shí)，應(yīng)清楚地指出組織所要達(dá)成的工作任務(wù)，并以具體的數(shù)字清楚地說明時(shí)間、數(shù)量、空間范圍和領(lǐng)導(dǎo)。
4、層次性。行政組織的目標(biāo)具有層次性。行政組織的目標(biāo)是一個(gè)完整的目標(biāo)系統(tǒng)，母系統(tǒng)包含著分系統(tǒng)和子系統(tǒng)，這些目標(biāo)由下而上、由內(nèi)而外、層層包含，每一內(nèi)層的目標(biāo)實(shí)際上是為實(shí)現(xiàn)外一層目標(biāo)而設(shè)定的，這樣層層漸進(jìn)達(dá)成總目標(biāo)。
第二節(jié)：行政組織目標(biāo)的類型
行政組織的目標(biāo)依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為若干種類型。以時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為長期目標(biāo)、中期目標(biāo)、近期目標(biāo);以空間為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為整體目標(biāo)、部分目標(biāo)、個(gè)人目標(biāo);以價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為社會(huì)目標(biāo)、組織目標(biāo)、團(tuán)體目標(biāo);以性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為綜合目標(biāo)、技術(shù)目標(biāo)、心理目標(biāo)等等。一般說來，行政組織目標(biāo)系統(tǒng)可分為如下三種基本類型：
1、總目標(biāo)。總目標(biāo)也稱整體目標(biāo)，是由行政組織最高決策層制定并貫通全國行政組織的主體目標(biāo)，它一般以政府施政綱領(lǐng)、總體規(guī)劃加以表述和闡明。
2、分目標(biāo)。分目標(biāo)也稱部門目標(biāo)，一般指政府中各級行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)。它受制、服從和服務(wù)于總目標(biāo)，但又必須表現(xiàn)出本部門、本機(jī)構(gòu)自身的工作性質(zhì)、工作時(shí)間、空間等特點(diǎn)，絕不能將總目標(biāo)混同于分目標(biāo)。
3、個(gè)人目標(biāo)。個(gè)人目標(biāo)也稱行政工作人員的個(gè)人工作目標(biāo)。它較分目標(biāo)層次低，個(gè)人工作目標(biāo)往往摻雜著較多的個(gè)人情感及價(jià)值觀，因此彈性較大。要將個(gè)人目標(biāo)較好地納入組織目標(biāo)體系，需要行政首長有效把握，其核心是調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。
第三節(jié)：行政組織目標(biāo)的作用
行政組織目標(biāo)的根本作用在于向其組織成員提供奮斗的方向。具體表現(xiàn)為：
1、促使組織合理化。行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與建立、行政權(quán)責(zé)的分配歸根結(jié)底取決于行政組織的目標(biāo)。只有行政組織目標(biāo)設(shè)定的正確、可行，才能根據(jù)目標(biāo)合理分配工作，推進(jìn)業(yè)務(wù)，才能使行政組織有效運(yùn)行，從而促進(jìn)行政組織合理化，減少和避免職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)重疊的現(xiàn)象。
2、提供考核依據(jù)。行政組織目標(biāo)，尤其是具體工作目標(biāo)，可以作為考核工作部門及工作人員工作的客觀標(biāo)準(zhǔn)，從而使考核客觀公正，令被考核人員信服。同時(shí)有助于克服考核方面的主觀臆斷、籠統(tǒng)含糊、親疏不同現(xiàn)象，為組織的穩(wěn)定和形成公正輿論創(chuàng)造條件。
3、增進(jìn)組織協(xié)調(diào)。明確行政組織相互配合的目標(biāo)系統(tǒng)有助于協(xié)調(diào)各個(gè)行政單位和人員的工作定位，確定相對位置，使每個(gè)單位和每個(gè)人都知道自己應(yīng)該干什么和如何去干，這樣就有利于提高行政組織的整體協(xié)調(diào)能力和發(fā)揮總體功能。
4、激發(fā)工作人員的合作意識(shí)。行政組織目標(biāo)是使不同的人走到一起并合作奮斗的聚合點(diǎn)。合理的、切實(shí)可行的工作目標(biāo)是工作人員自我引導(dǎo)、自我控制的準(zhǔn)繩，通過這一目標(biāo)使全體人員心往一處想，勁往一處使，形成合作意識(shí)和團(tuán)隊(duì)精神，以促使組織目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。
第四章: 行政組織結(jié)構(gòu)
在沒有對理論進(jìn)入講解之前，我給同學(xué)們提出個(gè)問題，金剛石與石墨是由相同數(shù)量的碳原子組成，而甲醚和乙醇也是具有相同數(shù)量的碳原子、氫原子和氧原子組成，但是金剛石非常堅(jiān)硬，石墨卻很軟，乙醇是液體溶于水，而甲醚卻是氣體，不容于水。那么，在組織中，對同樣數(shù)量的人，采用不同的組織結(jié)構(gòu)，形成不同的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和協(xié)作關(guān)系，其組織效果是否也會(huì)完全不同呢?通過這一章的學(xué)習(xí)，我相信同學(xué)們一定會(huì)對這個(gè)問題作出解答。
第一節(jié)：行政組織結(jié)構(gòu)的概念
一、結(jié)構(gòu)
結(jié)構(gòu)一詞最早是生物學(xué)上的一個(gè)概念，是指一個(gè)生物體的各種要素的科學(xué)的特定安排。后來，被引入到工程學(xué)中，如建筑學(xué)，伴隨著管理學(xué)的興起，它也被引入到管理學(xué)中來，作為組織分析的一個(gè)基本概念。在西方200多年的管理理論中，有很多的管理學(xué)家和組織學(xué)家給組織結(jié)構(gòu)下了定義。
二、組織結(jié)構(gòu)
如
1、弗萊蒙特·E·卡斯特《組織與管理》：組織結(jié)構(gòu)可簡單概括為一個(gè)組織內(nèi)各構(gòu)成要素及各要素間確立關(guān)系的形式。
2、帕森斯《社會(huì)體系》：所謂結(jié)構(gòu)，在他看來，是具有不同基本功能的、多層面的次系統(tǒng)所形成的一種總體系統(tǒng)。
3、布勞：所謂組織結(jié)構(gòu)，指根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將人們分配到影響不同社會(huì)角色之間關(guān)系的社會(huì)崗位上。
我們比較上面三位學(xué)者的定義，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，卡斯特主要是從構(gòu)成要素和要素間關(guān)系角度來為組織結(jié)構(gòu)下定的。帕森斯主要是從社會(huì)組織系統(tǒng)角度下的定義。而布勞則是從專業(yè)分工角度來為組織結(jié)構(gòu)下定義的。由于卡斯特的定義最具有代表性和準(zhǔn)確性，所以，這里我們使用卡斯特的組織結(jié)構(gòu)定義，我再重復(fù)一遍，請大家記一下。
組織結(jié)構(gòu)是指一個(gè)組織內(nèi)各構(gòu)成要素及各要素間確立關(guān)系的形式。它包含兩個(gè)層面的意思，第一是構(gòu)成要素，第二，使要素間的排列組合關(guān)系。
三、行政組織結(jié)構(gòu)的概念
因?yàn)樾姓M織結(jié)構(gòu)也是社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的一種，只是在外延上比組織結(jié)構(gòu)的小，行政組織結(jié)構(gòu)的特殊性也就表現(xiàn)在其“行政”這一概念的中心詞上。通過第一章我們對行政組織概念及其特征的分析，我么知道，行政組織與其他組織相比最大的特征就是齊正式性、權(quán)威性與法制性，所以，結(jié)合組織結(jié)構(gòu)和行政組織的特殊性，我們給出一個(gè)行政組織結(jié)構(gòu)的概念。
行政組織結(jié)構(gòu)是指行政組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式。
解析一下：第一，范圍是行政組織內(nèi)，第二，構(gòu)成要素，第三，要素間的排列組合，第四，法律所確認(rèn)的正式關(guān)系。在我們國家主要表現(xiàn)在行政組織法和編制法中。
何謂行政組織要素，在第一章中，我們已經(jīng)介紹過，主要包括，行政人員、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)設(shè)備等物質(zhì)條件和行政目標(biāo)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系等精神要素。綜合這六種要素，其核心就是行政人員、行政目標(biāo)和特定的人際關(guān)系。
本章所要研究的行政組織結(jié)構(gòu)就是研究行政組織成員如何按照目標(biāo)的要求，結(jié)成一定的權(quán)責(zé)分工關(guān)系。這些權(quán)責(zé)關(guān)系主要包括：即縱向的等級關(guān)系及其溝通關(guān)系，橫向的分工協(xié)作關(guān)系及其溝通關(guān)系。這種關(guān)系構(gòu)成了無形的構(gòu)造——組織結(jié)構(gòu)，它涉及到組織的管理幅度的確定、管理層級的劃分、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各單位之間的聯(lián)系溝通方式等問題。關(guān)于這些問題，我們將在后面幾節(jié)中，逐一介紹。
上面，我們介紹了行政組織結(jié)構(gòu)的概念，那么，我們的下一個(gè)問題是，我們?yōu)槭裁匆芯啃姓M織的機(jī)構(gòu)，其目的何在?其實(shí)，我們研究行政組織結(jié)構(gòu)的目的就是為了實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)的功能。下面我們就來介紹一下行政組織結(jié)構(gòu)的功能。
第二節(jié)：行政組織結(jié)構(gòu)的功能：
一、組織結(jié)構(gòu)決定了組織的性質(zhì)。組織的性質(zhì)不但取決于它的組成要素，而且取決于它的結(jié)構(gòu)方式，結(jié)構(gòu)不同，即使要素相同，組織的性質(zhì)也可能存在著較大差異。
二、合理的組織結(jié)構(gòu)能有效地滿足行政組織目標(biāo)的需要。因?yàn)楹侠淼慕M織結(jié)構(gòu)可以使組織資源形成一個(gè)有機(jī)的整體，從而有效地發(fā)揮整體功能大于個(gè)體功能之和的優(yōu)勢。從而滿足社會(huì)的需要，最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)行政組織的目標(biāo)。
三、結(jié)構(gòu)有利于使個(gè)人差異對組織的影響最小化，至少能規(guī)制個(gè)人差異對組織的影響。組織效率的發(fā)揮從一定角度來說是組織強(qiáng)制協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的結(jié)果，因而，結(jié)構(gòu)強(qiáng)行規(guī)定個(gè)人適應(yīng)組織的要求，而不是組織適應(yīng)個(gè)人的要求，為阻止效率的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。
四、合理的組織結(jié)構(gòu)，有利于穩(wěn)定工作人員的情緒，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。因?yàn)椋谝唬侠淼慕M織結(jié)構(gòu)可以滿足因事?lián)袢恕⒁虿攀┯茫沟萌吮M其才，才盡其用，例子，如不會(huì)出現(xiàn)職責(zé)不清和找不到對誰負(fù)責(zé)的問題，也能對個(gè)人政績做出科學(xué)的考核。第二，合理的組織結(jié)構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)組織間的良好溝通，營造良好的工作氛圍。第三，合理的組織結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)良好的內(nèi)外流通渠道。為工作人員的晉升、發(fā)展提供途徑。如梭形組織結(jié)構(gòu)。
第三節(jié)：合理行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。
為了充分發(fā)揮行政組織結(jié)構(gòu)的功能，必須建立合理的組織結(jié)構(gòu)，那么，什么是合理的組織結(jié)構(gòu)呢?下面我們就來探討一下其合理的標(biāo)準(zhǔn)。
一、任務(wù)與組織平衡，即機(jī)構(gòu)與功能、組織目標(biāo)相一致。
二、各個(gè)組織、人員之間按比例配置，
整個(gè)行政組織工作剛好是互相銜接，沒有因漏設(shè)或工作量輕重不均而使工作流程出現(xiàn)中斷或梗塞的現(xiàn)象發(fā)生。
三、分工明確，合作良好
分工要明確、清楚、盡量做到專業(yè)化，同時(shí)，分工要有利于合作。在相關(guān)業(yè)務(wù)隸屬關(guān)系上要考慮到是否有利于合作。對非隸屬關(guān)系、有需要配合的平級單位，則要考慮建立一個(gè)松散的協(xié)調(diào)委員會(huì)這類機(jī)構(gòu)，或由一個(gè)行政組織首腦來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。
四、適應(yīng)性強(qiáng)，具有彈性。
前面我們對行政組織理論歷史的介紹中，我們已經(jīng)知道，組織是個(gè)開放的系統(tǒng)，特別是科學(xué)技術(shù)非常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代，行政組織則更是一個(gè)開放的國際大系統(tǒng)，這就要求，組織必須具有適應(yīng)環(huán)境的彈性特征，這也是我們衡量一個(gè)組織機(jī)構(gòu)是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。
第五章 行政組織體制
“體制”一詞的涵義很廣，一般而言，是指某一組織的權(quán)限劃分，以及按照這種劃分所設(shè)置的機(jī)構(gòu)和所形成的組織制度與體系。行政組織體制是指行政組織內(nèi)部各層級、各部門之間權(quán)力關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。行政組織體制可以從各種不同的角度進(jìn)行劃分，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為不同的類型，一般有以下幾種：
第一節(jié)：首長制與委員會(huì)制
根據(jù)行政組織中掌握最高行政決策權(quán)人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為首長制和委員制。
1、首長制
首長制，也稱獨(dú)任制或一長制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。在這種體制下，其他領(lǐng)導(dǎo)人只是首長的幕僚，只有建議權(quán)，沒有決策權(quán)。首長制不遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，而是由首長一人決策。美國的總統(tǒng)制堪稱是這種體制的典型，美國憲法第二條明文規(guī)定：“行政權(quán)屬于總統(tǒng)。”首長制的優(yōu)點(diǎn)在于事權(quán)集中，責(zé)任明確，指揮靈便，行動(dòng)迅速，效率較高。其缺點(diǎn)表現(xiàn)為：易使首長獨(dú)斷專行;加之首長個(gè)人能力、精力有限，考慮問題總有不周之處，容易造成決策失誤;權(quán)力集中于一人，不易監(jiān)督，易于營私舞弊。
2、委員會(huì)制
委員會(huì)制，也稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩人以上的人員組成的集體或委員會(huì)執(zhí)掌的一種行政組織體制。瑞士聯(lián)邦政府是這種體制的典型代表，由七人組成的聯(lián)邦委員會(huì)是瑞士的最高行政機(jī)關(guān)，也是該國政府的行政首腦機(jī)關(guān)，聯(lián)邦委員會(huì)主席、副主席只是禮儀上的國家代表，全部行政職權(quán)由委員會(huì)討論決定行使。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于：能集思廣益，使大家同心協(xié)力;能相互監(jiān)督，防止?fàn)I私舞弊。但其缺點(diǎn)也很明顯：權(quán)力分散，各人職責(zé)不明，意見難以集中，決策相對遲緩，常出現(xiàn)議而不決，決而不行，功則相爭，過則相諉的現(xiàn)象，造成時(shí)間的浪費(fèi)和效率的低下。
權(quán)衡首長制與委員會(huì)制的利弊得失，各有千秋，不能一概而論，關(guān)鍵在于運(yùn)用。用其長則優(yōu)，用其短則劣。明代張居正在《陳六事疏》中說：“天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨(dú)。”臺(tái)灣著名行政學(xué)家張金鑒先生認(rèn)為：“大體來說，凡行政的、行動(dòng)的、執(zhí)行的、事務(wù)的、技術(shù)的、軍事的、速?zèng)Q的、紀(jì)律的一類性質(zhì)事務(wù)的辦理，應(yīng)采用首長制;至于顧問的、討論的、立法的、調(diào)節(jié)的、政策的、設(shè)計(jì)的一類性質(zhì)事務(wù)的處理，宜采用委員會(huì)制。”(張金鑒著《行政學(xué)典范》臺(tái)灣三民書局，1979年7月版，第230頁。)總之，任事宜專其責(zé)，議事當(dāng)廣其謀，這是一個(gè)總原則。
但是，由于機(jī)關(guān)事務(wù)紛繁復(fù)雜，有些工作性質(zhì)不明，或具有多種性質(zhì)，所以許多行政組織宜采用混合制。即重大問題的決策權(quán)由委員會(huì)行使，具體問題的決策權(quán)由首長個(gè)人行使。混合制可以兼有首長制與委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)，但運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)使二者的弊端產(chǎn)生合力，危害更大。我國的行政組織一般采用混合制。
第二節(jié)：集權(quán)制與分權(quán)制
根據(jù)中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力分配關(guān)系不同，行政組織體制可分為集權(quán)制與分權(quán)制。
1、集權(quán)制
集權(quán)制是指行政決策權(quán)集中于上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)沒有或很少有自主權(quán)，必須根據(jù)上級機(jī)關(guān)的指示或法令辦事的行政組織體制。這種體制的主要優(yōu)點(diǎn)是：政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致;力量集中，統(tǒng)籌兼顧;指揮靈便，運(yùn)用自如。但其缺點(diǎn)也很明顯，表現(xiàn)為：下級機(jī)關(guān)唯命是從，消極等待，不能因地制宜，嚴(yán)重地束縛了下級積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性;上級易趨專制，獨(dú)斷專行。
2、分權(quán)制
分權(quán)制是指下級機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，上級機(jī)關(guān)只作某些重大的方針、政策方面的指示、規(guī)定，而不干涉下極權(quán)限之內(nèi)決定的事項(xiàng)的行政組織體制。其主要優(yōu)點(diǎn)有：因地制宜，因時(shí)制宜，便于行事;下級機(jī)關(guān)有靈活性，能激發(fā)下級機(jī)關(guān)的創(chuàng)造精神。其主要缺點(diǎn)是：過度分權(quán)，則政出多門;上級機(jī)關(guān)有時(shí)不能照顧到下級機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌發(fā)展;容易形成“地方主義”，自謀私利，影響行政管理的整體功能。
分權(quán)與集權(quán)各有利弊。美國正在為過度分權(quán)而苦惱，力圖向集權(quán)制過渡。而我國自秦漢以來就是中央集權(quán)制國家，建國后深受蘇聯(lián)模式的影響，造成權(quán)力過分集中。“各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都管了許多不該管，管不了，管不好的事。”不僅嚴(yán)重挫傷了下級的積極性，而且大大增加了上級機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，助長了官僚主義，降低了行政效率。所以，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，建立科學(xué)的行政管理體制，這不僅是理論上有待研究的重大課題，而且也是我國政治體制改革中必須解決的問題。
第三節(jié)：完整制與分離制
根據(jù)行政組織中同一層級各行政部門所隸屬的領(lǐng)導(dǎo)不同，行政組織體制可分為完整制與分離制。
1、完整制
完整制是指同一層級各個(gè)行政機(jī)關(guān)均受同一行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的一種行政組織體制。其基本特點(diǎn)是指揮、控制權(quán)集中于本層級的行政組織，各級政府的首腦機(jī)關(guān)對該層級的所有工作部門實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)。凡是采取分權(quán)制的國家大多采用完整制，其地方政府的行政部門一般歸屬同級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。完整制的優(yōu)點(diǎn)是：權(quán)責(zé)集中，指揮統(tǒng)一，可令行禁止，防止遲緩?fù)普?各部門互相合作，減少摩擦和沖突，避免工作重復(fù)。其缺點(diǎn)是：權(quán)力過分集中于某級政府，易形成一級行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人專權(quán);易形成地方保護(hù)主義，不利上級對整體的宏觀調(diào)控。
2、分離制
分離制是指同一層級各個(gè)行政部門分屬兩個(gè)以上的行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的行政組織體制。其基本特征是行政組織中各個(gè)層級，主要指地方政府的行政部門，既受同級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府同類部門的領(lǐng)導(dǎo)。分離制是實(shí)行二元化領(lǐng)導(dǎo)的組織體制。這種組織體制的優(yōu)點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力分散并互相牽制，可防止一級行政首長獨(dú)裁專斷;二元化領(lǐng)導(dǎo)既有利于上級方針政策的貫徹落實(shí)，也有利于下級政府因地制宜實(shí)施上級的決策。其缺點(diǎn)為：權(quán)力分散，政出多門，指令沖突，導(dǎo)致下級無所適從或使任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)均指揮不靈。
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