151、編制管理手段全面化的內容包括：

(1)法律手段。這是編制管理的主要手段，是指運用憲法和法律，通過頒布編制法規(guī)，依照編制法規(guī)對編制工作進行管理。包括：編制管理的原則、方法、各類編制的標準;編制管理的程序及權限劃分;編制管理的紀律。

(2)經濟手段。指以經濟利益為杠桿，激發(fā)行政單位節(jié)約編制的積極性。主要是指用國家行政預算的方法來調節(jié)，控制行政編制的增長，包括：在宏觀上，要確定各級行政預算在各級財政預算中的數(shù)量比例，以及行政預算與行政編制的數(shù)量比例;在微觀上，要確定各個單位的人員編制與辦公費用的比例，確定人員工資基金和辦公費用的定期包干數(shù)額，實行超編超支不補，節(jié)編節(jié)支部分歸已。

(3)行政手段。指行政組織依靠自己的權力，通過下達命令、指示的辦法來管理行政編制。它的好處是：具有一定的權威性、無償性、直接性、靈活性。

(4)編制管理技術的現(xiàn)代化

在我國現(xiàn)階段管理實踐中，應該大力推廣、運用各學科先進的分析方法和技術，對編制情況進行統(tǒng)計和比較借鑒。

編制統(tǒng)計是對編制管理對象的機構設置、人員編制、干部結構及其相關的其它情況加以數(shù)量表示，并通過數(shù)量指標體系研究人員編制的結構及其規(guī)律的方法。統(tǒng)計的主要指標包括機構指標、人員編制指標和實有工作人員指標。

此外，為了取得對機構編制的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的了解，更好地指導現(xiàn)實的編制工作，編制管理機關往往采用比較借鑒法進行編制分析和審批工作。比較借鑒法包括：①縱向比較，即從歷史發(fā)展的角度進行比較;②橫向比較，即同一時期任務大致相同、性質一樣的機構加以比較，從中找出一些固有的、有實際意義的聯(lián)系。

152、行政組織變革的內部原因主要有

(1)組織的規(guī)模過度膨脹。組織內健康結實的體積變成臃腫肥胖的體積，給其履行職能帶來障礙，造成組織內部上級與下級之間、單位與單位之間、成員與成員之間溝通困難，管理幅度過大、管理層次、管理環(huán)節(jié)過多，影響組織效能的發(fā)揮。另外，各機構、單位競相擴張職能，必將產生相互侵權、職能沖突、工作重復的后果，造成組織管理混亂。

(2)行政組織人員的弱化、老化和臃腫。一方面，組織有自我膨脹的本性，組織中的人員無論能力高低，都希望往更高的職位攀升，其結果，必然導致機構的臃腫。另一方面，在組織規(guī)模擴大的過程中，大量訓練不足的人員進入組織，而過分老化應當被淘汰的人員還滯留在組織內部，從而導致了組織人員的弱化和老化。

153、行政組織變革的征兆

(1)行政組織職能的膨脹引起了與其他社會組織職能的沖突。這主要表現(xiàn)在：行政組織侵占了社會中介組織的職權，它以大量的機構和人員處理本應該由社會中介組織處理的事務;行政組織侵占了事業(yè)單位和企業(yè)的職權，過多地干預了經濟生活和其他社會事務;行政組織侵占了社會群團的職權，過多地干預本應由社會群團處理的事務。(2)行政組織與國際政治系統(tǒng)其他組織的職責關系不順。首先是黨政關系不順，存在著以黨代政、黨政交替不分的現(xiàn)象。其次是行政組織與立法組織的關系不順，立法組織監(jiān)督行政組織的職責得不到很好的落實，政府行政組織在機構設置、人員任免等行政行為上缺乏必要的約束。(3)行政組織部門林立、機構臃腫、職責不清、協(xié)調困難。首先，各部門的工作既有重復，又有遺漏。其次，人員過多，造成人浮于事，事浮于人的現(xiàn)象。再次，政出多門，秩序混亂，管理上多頭領導，政見不一，下級無所適從。(4)行政組織上下級的溝通困難，指揮不靈。一方面，上級指揮下級不靈。上級對下級的命令、指示被下級各取所需，加以歪曲，為我所用。另一方面，下級情況不能上達。下級向上級匯報的情況與實際狀況差距過大，導致上級無法做出正確的決策。(5)行政組織內部開拓進取的動力不大，缺乏生機和活力，空氣沉悶。(6)行政組織與其特定的社會環(huán)境不相適應，不能很好地履行其職能，面對突發(fā)事件時缺乏快速的反應能力，提不出有效的應對措施。

154、行政組織變革的阻力

①行政組織變革的最大阻力來自行政組織自身的“經濟人”特征。行政組織的每一次變革都是一場重大的利益格局的調整。這種調整經常受到既得利益者的阻撓和壓力;既得利益者總是力圖藉舊有的制度和形式保障其利益，不愿或不肯對既有的利益格局做出有損于自己的變動，哪怕這種變動反映了事務發(fā)展的規(guī)律而有利于整個社會福利的增進。

②來自資歷較高者、年長者的阻力。年長者思維觀念較定型，工作方式穩(wěn)定、職業(yè)習慣持久，對變化的心理抵觸較強，對組織變革造成的阻力越大。

③人際關系的阻力。在人際關系處于某種穩(wěn)定平衡的組織中，成員們往往會因為害怕破壞現(xiàn)有平衡而反對變革。

④對變革后的科學、高效的新秩序和廉政、勤政的新作風不適應所產生的阻力。特別是那些只會憑老經驗辦事的組織成員，出于安全性的考慮常使他們對組織變革產生抵觸情緒。

⑤因害怕被精簡，而反對或害怕變革。

⑥對陌生事物的疑慮，對變革后果不了解而產生的阻力。

155、行政組織變革的目標

行政組織變革的目標是行政組織變革的靈魂，它對行政組織的變革有著重要的作用：一是定位作用，即指出組織變革的最終結果，二是定向作用，即指出組織變革的方向。   行政組織變革的目標是：

(1)確定行政組織變革目標的重要性。組織目標是組織的基本要素，也是組織得以建立的依據。靜態(tài)的組織結構總是按照一定的組織目標進行構建的。同樣，目標也是組織變革這一動態(tài)過程的靈魂，任何組織變革都要圍繞著一定的目標展開。行政組織變革的目標對行政組織的變革有著重要的作用：一是定位作用，即指出組織變革的最終結果;二是定向作用，即指出組織變革的方向。

(2)行政組織變革的基本目標   一個復雜的目標群，并非是某個簡單的單一目標，其基本目標可以概括為兩點：①提高行政組織對于外在環(huán)境的適應力、改造力，適應力就是適應外在環(huán)境的需要。改造力就是在適應外部環(huán)境的同時，能動地去影響外部環(huán)境，推動社會發(fā)展。②加強行政組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調性，使其能穩(wěn)定協(xié)調有序地工作。一個組織要理順行政組織自身的工作秩序，使其形成一個科學的、協(xié)調有序的系統(tǒng);還要理順組織與個人的關系，使組織成員能通過組織目標的達成，得到個人的全面發(fā)展。③在實現(xiàn)上述兩點的過程中，必須處理好行政組織的變革性與穩(wěn)定性的關系。首先，穩(wěn)定性是變個性的基礎。離開必要的穩(wěn)定性，組織變革就會陷入一個越變越亂、越亂越變的惡性循環(huán)之中，也就失去了變革的意義。從這個意義上說，沒有穩(wěn)定性就沒有變革。　　其次，任何事物都是發(fā)展變化的，為了使行政組織適應不斷變化著的環(huán)境，并使其在適應中不斷改造環(huán)境，必須使行政組織具有一定的靈活性，必須使其能突破原有的穩(wěn)定協(xié)調關系，在新的條件下建立更為科學的協(xié)調關系。

156、行政組織變革的動力

行政組織變革是順應社會發(fā)展而出現(xiàn)的現(xiàn)象，故它的變革會給人類帶來新的利益，新的生機。在變革前，人們一般對其持支持的態(tài)度。行政組織變革動力具體來說有：①統(tǒng)治階段為了完成行政管理的職能——政治職能、社會職能，需要行政組織變革。這是行政組織階級性的需要。②社會經濟的發(fā)展和生產方式的更替是行政組織變革的經濟動力。社會經濟發(fā)展的自發(fā)性，需要政府政府行政組織以公共性身份介入，保證其健康地發(fā)展。③行政組織成員為自身全面發(fā)展的需要，要求行政組織變革。不合理的行政組織體制或行政組織內部的資源——職務資源、物質資源——的分配不公使組織成員深受其苦，使他們有進行變革的切身需要。④社會的需要和人民群眾的要求，推動行政組織的變革。人民群眾的這種要求，主要體現(xiàn)在大眾傳播媒介的批評、呼聲上，即體現(xiàn)在群眾輿論上。⑤新的科學、民主、效率觀念的出現(xiàn)，為行政組織的變革提供了精神支柱、理論基礎和指導思想。“廉價政府”   “三E”管理理念(效率、效果、效益)等新觀念、新思維為行政組織變革提供了理論上依據。

157、行政組織變革的主要內容

(1)行政組織職能的變革

行政組織的職能就是政府行政組織在一定時期內根據社會發(fā)展的需要所負有的社會職責和所要執(zhí)行的功能。它是根據經濟、政治、科學和社會的發(fā)展而發(fā)展，根據不同時期的形勢和任務的變化而變化的。行政組織變革必須圍繞著政府職能的變革而開展、進行。

行政組織職能發(fā)展的總趨勢可從以下五個方面來考察：①從行政組織職能作用的領域來看，政府職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。②從行政組織職能作用的性質來看：政府職能是以保衛(wèi)性、統(tǒng)治性的職能為主向管理性、服務性職能為主的方向轉變。③從行政組織職能分化的程度看，其變化趨勢是以原來混濁不清的職能向高度分化的職能轉變。④從行政組織職能的行使方式來看，其變化的趨勢是由以人治為主、行政手段為主轉為以法治為主、行政手段與法律手段、經濟手段并重。⑤從行政組織職能作用的深度與廣度來看，行政組織的職能作用正以宏觀、微觀并重——社會、組織、個人的各個方面無所不包、無所不管——轉為主要控制宏觀——主管對社會、經濟、政治、文化有決定意義的重要事務，以及公民個人行為中涉及違法的事件。

(2)行政組織結構的變革

行政組織橫向部門結構的變革趨勢是：①從行政管理過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，發(fā)展成重咨詢、信息、監(jiān)督部門，使其與決策、執(zhí)行部門相平衡的趨勢。②從行政管理職能來看，變革的趨勢是精簡、合并比較龐大、眾多的對社會微觀活動進行專業(yè)的直接管理部門，加強對社會宏觀活動進行綜合的間接管理部門;由過去的重管理部門發(fā)展成現(xiàn)在的重服務部門。行政組織縱向層級結構的變革呈不明顯趨勢，基本上比較穩(wěn)定。整個行政組織結構有從集權式的尖塔型結構轉向為分權式扁平型的趨勢，這是行政管理日益民主化的需要。

(3)行政組織權力關系的變革

隨著政府職能的轉變，行政組織縱橫結構的調整，行政組織的權力分配關系也要相應地發(fā)生變化。集權型和分權型是權力體系的兩種基本類型，行政組織權力變革的主要趨勢是由集權型向分權型轉變。主要包括：①行政組織向社會組織還權。將大量的具體社會事務管理工作委托、轉交給相應的社會組織進行。②橫向分權。逐步由單純的直線型權力關系向直線型權力關系和參謀權力關系并存的狀態(tài)轉變。③縱向分權。既有從集權走向分權的趨勢，又有從分權走向集權的趨勢。現(xiàn)代行政管理重視組織中每一層級、每個單位、每位組織成員效能的發(fā)揮。在現(xiàn)實中，分權的趨勢表現(xiàn)為：一方面，行政組織中的領導者向普通成員分權，行政組織向著越來越民主的方向發(fā)展;另一方面，對社會宏觀控制從分權走向集權，凡涉及宏觀發(fā)展的各項有關事務必須由政府高度的統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一命令來進行管理。

158、克服阻力的基本方法

阻力并非全是壞事，它可能帶來一定好處，比如它可能使變革的領導者深思熟慮，反復審核關于變革的方案，以確保變革的目標和措施更加妥當。但它畢竟有負面作用。從組織變革的角度考慮，我們應采取對策，使變革的阻力盡量降低，化阻力為動力。其主要方法有：

(1)廣泛宣傳和深入動員，造成變革的強大輿論，并有針對性地克服心理障礙。其目的是為了轉變組織成員們原有的觀念、態(tài)度、知識結構，建立勇于變革、勇于創(chuàng)新的組織文化，灌輸給他們一些新的意識，鼓勵進行變革的心理動機。還有必要通過一系列獎勵制度來強化有利于變革的行為，創(chuàng)造有利于變革的制度、環(huán)境，促進人們的思想轉變。

(2)發(fā)動群眾，民主參與變革。主要是發(fā)動行政組織內部的一般員工來參與變革，使變革成為全體組織成員乃至全民的共同事業(yè)。首先要引導大家共同認識現(xiàn)行行政組織體系的問題，共同分析其弊端，從一般到具體，從宏觀到微觀，從別單位到本單位的問題都應求得共識，然后引導大家共同認識變革后的好處，包括對社會的好處，對本單位、個人全面發(fā)展的好處，最后要引導大家參與決策方案的討論，為變革獻計獻策。

(3)盡量減少損失代價，從而減少阻力，化消極因素為積極因素，為此，要對機構精簡下來的富余人員的安排合理，對于因變革而需要知識更新者，加以培訓，建立新的人際關系組合時，盡可能照顧過去合理的人際關系，保持原有組織聯(lián)系的相對穩(wěn)定性。

(4)克服利益本位思想，以高度的政治責任感和大無畏的精神積極推進行政組織的變革。行政組織的公共性要求行政工作人員在行政組織不適應社會發(fā)展而需要變革時，應克服狹隘的個人利益和部門利益，對公眾持負責的態(tài)度。為此要特別注意選用具有變革精神，能以大局為重的人擔任領導者。

(5)要建立專門研究行政組織變革工作，具有專家性、權威性、公開性、專門性的研究班子。專家性指這個班子應包括各有關方面的專家，包括政務活動家，行政管理學家、經濟學家等，權威性是指這個班子應具有相應的權力;公開性是指它的研究成果要適時地向社會公開，它所提的方案的相當一部分應來自社會輿論界的公開討論意見。專門性指該組織應以研究行政組織變革為自己的專門任務。

159、英國行政組織改革的背景

英國當代的行政改革主要從1979年撒切爾夫人當政時開始。其改革的動因，源于人們對公共部門和“官僚”的懷疑與不信任，源于當時政府部門低效率、高浪費的現(xiàn)象與私營部門管理的高績效之間的明顯對比。為此，英國的現(xiàn)代保守主義堅信借用私營部門的管理原則、技術和方法，包括管理人員來改革政府會取得良好的效果。撒切爾政府改革的核心方式是以市場為取向的。

160、英國行政組織改革的主要內容

(1)重新界定和優(yōu)化行政組織職能，將部分職能市場化。改革著眼于政府與社會的關系，目的是減少政府職能，實現(xiàn)政府從社會的部分撤退。改革的主要手段是合同出租和非國有化。將原來由政府提供服務的職能通過市場競爭的方式由私營企業(yè)來承擔。(2)調整中央政府與地方政府的關系。改變中央政府對地方政府控制一向較弱的局面，加強宏觀控制，步入中央集權化時期。(3)以效率為中心，改革行政組織的內部管理體制。這項改革包括組織結構、工作程序、監(jiān)督機制、公共責任制、管理方法等方面。其主要表現(xiàn)是：①雷納效率分析小組的改革方案：雷納對組織管理中那些人們習以為常的問題提出質詢，并由專門的效率評估對解決問題的方式進行辯論或論證，以尋求更好的方法，進而達成一致的共識，最后實施認識一致的改革措施。通過讓公務員參與效率的評估和分析，使改革的要求發(fā)自內部，因而取得了較好的效果。②在政府各組成部門內部設立負責執(zhí)行的機構，履行政策和提供服務。執(zhí)行機構負責人要承擔執(zhí)行政策的責任，同時享有一定的自主權。執(zhí)行機構的成立，減輕了部長的工作負荷，使其積極性和創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，以便政府更好地執(zhí)行政策和為公眾提供服務。(4)以加強中央宏觀調控為宗旨，以加強部長對部門工作的領導為目的，建立“部長管理信息系統(tǒng)”。“部長管理信息系統(tǒng)”通過建立直接和規(guī)范化的信息溝通渠道，與下級訂立目標責任制、績效評估制，建立信息反饋渠道，使部長對本部能夠及時進行有效控制。(5)改革人事制度。短期合同制和重視工作結果的工資獎勵制度的推行，私營組織的成員可以參與政府管理，這都從根本上動搖了傳統(tǒng)的文官制度。

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