141、行政組織編制管理的內(nèi)容

(1)職能管理　職能管理是指配置、協(xié)調(diào)各級機關及其各部門職能的一種行政行為，它是根據(jù)國家在一定時期內(nèi)的方針政策以及社會經(jīng)濟文化等發(fā)展的需要，對各組織機構的職能進行配置、協(xié)調(diào)的活動過程。把職能管理作為編制管理管理的內(nèi)容，是在1988年國務院機構改革時正式明確的。這次機構改革提出了定職能、定機構、定人員的“三定”方針。職能管理的內(nèi)容有：提出轉變政府職能、調(diào)整政府職能體系的總體意見;合理配置各部門的職能;協(xié)調(diào)各部門之間的職能分工;協(xié)調(diào)同級政府部門與下級政府相關部門之間的職責分工，以及政府部門與非政府部門之間的職責分工。

(2)機構管理　所謂機構管理，主要是指對機構設置與調(diào)整的管理，具體包括對機構的總量、性質、級別、規(guī)模等諸多內(nèi)容的管理。其內(nèi)容包括：根據(jù)各級政府的職能總量及類別，確定每級政府機構的總量規(guī)模;劃分機構的屬性;對機構級別的管理;對機構名稱的管理;對機構規(guī)模的管理。

(3)人員管理　人員編制是行政組織為了實現(xiàn)組織目標、履行法定職能，經(jīng)過被授權的機關批準而確定的單位內(nèi)部人員數(shù)額、結構、領導職數(shù)、員工數(shù)額等。其具體內(nèi)容包括：制定各級政府編制比例和編制標準，其中編制比例是指編制員額與核定編制依據(jù)的事物數(shù)量之間的比例關系。如各級政府所轄面積、人口數(shù)量都是核定編制的依據(jù)，在它們與編制之間有一個數(shù)量比例關系;根據(jù)編制比例確定各級行政組織的編制標準后，再制定各部門、單位的人員編制總額;確定全國行政組織和它的各個層級、各個部門的人員編制結構。

142、行政組織編制管理的性質和意義

(1)行政編制管理的性質

①政治性。編制管理的內(nèi)容是根據(jù)國家的職能、權限而設置的國家機構、人員結構及數(shù)額，它是國家意志表達和執(zhí)行的載體，反映了國家的政治意圖，并為統(tǒng)治階級的利益服務。②服務性。編制是組織形式的具體化，在我國它是為改善國家機關工作，為社會更好地全面發(fā)展服務。③系統(tǒng)性。必須用系統(tǒng)的整體觀點和方法，正確處理好縱橫之間的各種關系的編制配置，使整個國家機構編制形成一個科學的統(tǒng)一體系。

(2)行政組織編制管理的意義

①科學的編制管理有利于廉政、勤政、高效。可以克服部門林立、機構臃腫、層次重疊、職責不分，人浮于事等導致效率低下的情況;有利于克服任人唯親、能上不能下、職務終身制等導致腐敗的現(xiàn)象。②科學的編制管理有利于節(jié)省財政開支。行政管理費用中有很大一部分是用于人員的編制，行政管理費用在國家財政支出中占有很重要的份額。制定合理的編制員額，對節(jié)省國家財政開支有著重要意義。③科學的編制管理有利于整個行政組織管理的法制化。編制本身就是法規(guī)。它是國家行政組織法的重要組成部分，同時又是國家各級機關設置的法律依據(jù)。強化編制管理事實上就是強化行政組織的法制化。

143、行政組織編制總體設計依據(jù)(即核編參數(shù))：

宏觀的行政編制總體設計應主要考慮以下幾個因素，即核編參數(shù)：

(1)職能的種類。職能的種類是確定各級行政組織機構多少、規(guī)模大小、員額多少的基本因素。各行政組織編制設計的基本根據(jù)就是各級政府，乃至各個地區(qū)政府的實際職能總數(shù)。

(2)人口數(shù)量。各級政府機關所轄人口的多少，決定了該政府機關工作量的大小。人口多，管理任務就大，需要的管理人員就多，反之亦然。人口數(shù)量是編制總體設計的重要依據(jù)，它是決定政府每種職能工作量大小、難易程度的第一個因素。

(3)地域面積和地勢面貌。所轄地域面積大小決定了各級政府的管理空間大小;同時，由于各個地區(qū)的地勢地貌不同，也導致了政府工作的難易度不同。

(4)經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)展水平對政府工作量的影響有雙重作用，它既可減少工作量，又可增加工作量。一般說來，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，所需行政編制越多。

(5)行政區(qū)劃。行政區(qū)劃多，其管轄幅度就寬，工作量當然大，但所轄行政區(qū)劃數(shù)與人口數(shù)、地域面積數(shù)有關，故由這個因素所決定的編制比率應比較小為宜。

以上因素，以職能的種類為基本因素，由它決定的編制數(shù)為編制基數(shù)，其它各個因素所占比例，依次遞減。

144、當代國外行政組織編制管理的概況(特點、主要趨勢)有：

①行政編制管理范圍和對象限于各級行政機構，不包括國家立法、司法機構，更不包括各黨派和人民團體的機關編制。②在國家三大權力系統(tǒng)的政治結構中，編制管理由政府行使，但同時受到立法、司法機關的制約，重要編制法規(guī)主要由立法機關制定。③政府負責編制管理的機構規(guī)格級別高，直接對行政首腦負責。④重視和強調(diào)職位設置和職位分類的工作，將編制管理建立在職位結構體系的基礎上。⑤努力修正和完善編制法規(guī)，包括編制立法、編制司法和行政性的編制法規(guī)，保證編制的權威性、法制性和有效性。⑥重視新方法、新手段的研究與運用。如核實編制的指數(shù)法、分類法及其他各種方法的綜合評價和運用，以及將計算機、微縮技術等引入編制統(tǒng)計和編制檔案工作等等。⑦對中央政府機關的編制員額和領導職數(shù)控制很嚴，均有法定文件規(guī)定，不得擅自突破。⑧以經(jīng)濟預算為手段，約束編制的膨脹。采用定員預算、定開支、超支自負、節(jié)余提成自用等手段激勵各級組織控制編制增長。⑨加強編制管理的咨詢、調(diào)研和反饋部門的配套建設。

145、行政組織編制設計的基本原則

(1)職能決定原則：職能必須依靠人來行使和發(fā)揮，職位的設置就是為了完成機構的職能。必須對職能進行科學的安排，剔除不合理的職能，再對保留的職能進行逐步分解，將其編制成一個協(xié)調(diào)的職能體系。

(2)職位設置原則：只有賦予特定職位以相應的權力和責任，才能保證組織目標的落實，才能體現(xiàn)編制管理的作用，為此首先要按照職位分類的原則對行政組織的職位進行設計。為此，首先要對各單位的工作進行系統(tǒng)的調(diào)查，確定各單位應該有的職位和各職位的權責關系;然后，要根據(jù)該單位的各個職位、職位，配置其所需的不同資格的各種人員，人適其所。

(3)協(xié)調(diào)平衡原則：編制的設計必須堅持行政組織內(nèi)外協(xié)調(diào)平衡的原則。在行政組織內(nèi)部，要保持各部門、單位、層級之間的協(xié)調(diào)平衡;在行政組織外部，要使行政組織的編制與國家財政的承受能力相平衡，與國民經(jīng)濟的發(fā)展水平及速度相平衡。

(4)動態(tài)調(diào)整原則：由于社會在不斷發(fā)展變化，所以編制的制定不可能是永恒的;同時編制的穩(wěn)定又是行政工作正常運轉的基本條件。為了兼顧編制的穩(wěn)定性和變動性，在編制設計中必須規(guī)定每隔幾年要進行一次全面的調(diào)整，同時允許平時作一些局部的調(diào)整。

(5)精簡節(jié)約原則：編制精干是行政組織運轉靈活、效率高的一個前提條件，為此，必須以經(jīng)濟手段管理編制，盡可能地節(jié)約人力、物力、財力。

(6)依法管理原則：必須使編制的確定、執(zhí)行、監(jiān)督和控制都以法律為依據(jù)，用法律手段管理編制，保證編制的規(guī)范化和權威性。

146、我國行政編制具體管轄的類別有：

①行政組織編制，即國務院所屬的整個系統(tǒng)，以及各級地方人民政府的整個行政系統(tǒng)的機構及其人員編制。　②國家權力機關、司法機關的編制。③中國共產(chǎn)黨各級委員會的領導機關的編制。④各民主黨派的中央與地方的各級委員會的辦事機關的編制。⑤各級人民團體的領導機關的編制。⑥中國人民政治協(xié)商會議各級委員會的辦事機關的編制。⑦特殊編制。包括：專項編制，即規(guī)定使用對象和范圍的編制;單列編制，即屬于國家正式在崗職工，但不屬于國家一般編制管理對象的人員編制;臨時編制，即根據(jù)單位工作性質、工作內(nèi)容的臨時性而暫定性的人員編制;機動編制，即在編制總額中留出一定空余編制，以備某單位急需增減編制時使用。

147、行政組織編制設計程序

編制方案從設計到批準實施的流程，應以調(diào)查研究為基礎，自始至終均在調(diào)查研究的基礎上進行。編制設計程序，一般而言有四個階段：

(1)發(fā)現(xiàn)問題，確定目標。首先要發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有行政組織中的問題，只有發(fā)現(xiàn)了問題，才能知道我們的目標是什么。在發(fā)現(xiàn)問題的基礎上，就可初步確定編制設計的目標了。目標就是解決問題，就是消除差距所要達到的預期結果或指標。制訂目標包括以下內(nèi)容：設計目標體系;既要設計中長期目標，又要設計目前可以實現(xiàn)的目標，要將目標的需要和現(xiàn)實的可能性結合起來;將目標盡量數(shù)量化。

(2)擬制方案，分析選優(yōu)。擬制方案，就是擬定達到目標所要采取的步驟與方法。在調(diào)查研究的基礎上，再制定方案。一般而言，制定方案要分三步走。第一步是盡量設想出各種可能的方案，求全而不求細。第二步是進行初步篩選和具體設計，要設計方案的具體步驟和措施，設計出這些措施的具體環(huán)節(jié)。第三步是評估分析，最后選優(yōu)，注意分析方案的優(yōu)越性與其可行性。另外還要注意處理好辦公手段自動化與人員編制配備的關系。

(3)試行實施，反饋調(diào)整。方案確定后，先局部單位試行。試行的目的是為了進一步完善方案。這個階段的基礎仍然是調(diào)查研究，收集反饋信息。編制方案制定者在收集信息反饋時，切忌感情用事，只喜歡報喜的消息，不喜歡報憂的消息。其次，由于這種信息反饋工作是處在設計方案的過程中，因此，要求信息反饋要快、及時，否則就影響方案的進度。在反饋信息的基礎上，對原方案進行修正、補充，達到完善方案的目的。

(4)依法呈報，核定實施。在完成上述三個階段后，編制設計方案工作基本結束。在最后完善的方案基礎上，按照編制報批程序法規(guī)，上報給有關部門批準實施。上報的材料要全面，論證要充分，分析要準確，文字要簡易。一般包括如下的資料：項目任務書、調(diào)查報告、原始資料整理、可行性分析報告、論證意見書。

148、行政組織編制單元設計依據(jù)

行政編制單元設計依據(jù)是微觀層次的定編，包括各個部門機構與機構內(nèi)編制設計的依據(jù)。

部門設計依據(jù)是根據(jù)各地實際業(yè)務需要設置機構，切忌同級政府之間互相攀比，增設機構;要將業(yè)務性質的種類與數(shù)量大小相結合;上下級業(yè)務對口，但機構不一定對口;根據(jù)機關不同的性質核定編制。

機構內(nèi)編制設計的依據(jù)是以最小的職位(精簡精干)完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作滿;盡量將業(yè)務相同的工作任務交給一個具體單位或一個人去完成;員額的結構要合理，避免人員之間的力量互相重復、干擾、抵消，從而使管理混亂，不能協(xié)調(diào)配合。

149、行政組織編制審批程序

《中華人民共和國國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定了行政機構設立的審批權限和具體程序。

行政編制審批的要求是：

(1)依法進行審批。根據(jù)國家立法機關制定的編制法、編制審批程序法，以及輔助這些法規(guī)執(zhí)行的方針政策，決定審批的內(nèi)容是否合法合理。

(2)應該設置一個具有權威性的編制管理機構負責編制的執(zhí)行，并將其納入編制法規(guī)，任何其它首長個人都不能代替這個機構自行審批編制。

(3)審批工作應根據(jù)編制程序法嚴格執(zhí)行。編制程序法應規(guī)定整個編制方案的制定到方案的實施程序。各級政府編制的增加，只能報上級政府主管編制的機構審批;本級政府的編制管理機構，只能審批同級政府編制的內(nèi)部調(diào)劑、劃轉問題。

(4)應嚴格執(zhí)行編制程序法中有關編制管理的紀律。凡是違反法規(guī)擅自改變機構人員編制者，按照編制程序法給予不同的處分。

150、編制管理工作的規(guī)范化

為使編制管理工作規(guī)范化，必須做到：

(1)標準化。根據(jù)設計的原則和依據(jù)，制定出各個層級的行政組織人員編制的總額、機構總額、各種人員比例結構、動態(tài)調(diào)整幅度等四項編制標準。

(2)程序化。行政編制工作應該按照其客觀的系統(tǒng)性，制定出一套相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互配合完整的編制工作程序。這個程序要簡單、明確、具體，以達到科學、高效地完成編制工作的目的。

(3)制度化。編制管理的制度化，就是將編制工作的要求訂成規(guī)章條例，使之規(guī)范化，成為一種人人都要遵守的嚴格的、統(tǒng)一的、穩(wěn)定的制度。

151、行政組織變革的外部原因

(1)社會形態(tài)的變遷引發(fā)行政組織的變革。社會形態(tài)的變遷是指社會結構、社會政治制度等方面的變化與演進，它對行政組織的特征、規(guī)模和管理方式均會發(fā)生顯著的影響。美國學者雷格斯在《行政生態(tài)學》一書中比較系統(tǒng)地闡述了社會形態(tài)的變遷對行政組織制度和管理方式的影響。他認為人類一次經(jīng)歷了三個社會形態(tài)：農(nóng)業(yè)社會、過渡社會、工業(yè)社會。在農(nóng)業(yè)社會中，缺少專業(yè)分工，行政組織是混合的、重疊的;在工業(yè)社會中，出現(xiàn)了細致的分工，行政組織也按三權分立的原則劃分為立法機關、司法機關和行政機關;在農(nóng)業(yè)社會與工業(yè)社會之間的過渡社會，分工不很明確，職能交叉混合的現(xiàn)象時有發(fā)生。

(2)經(jīng)濟類型的轉換、經(jīng)濟體制的轉軌導致行政組織的變革。經(jīng)濟體制的變化永遠是行政組織變革的重要動因。隨著人類社會從自然經(jīng)濟發(fā)展到商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟，行政組織也處在不斷的變革之中。在自然經(jīng)濟狀態(tài)下，行政組織只是在維護社會秩序和進行大型水利建設所必需的限度內(nèi)履行著外交、治安、經(jīng)濟等職能，國家行政組織的數(shù)量與規(guī)模是非常有限的;在商品經(jīng)濟時代以及商品經(jīng)濟發(fā)展的高度階段即市場經(jīng)濟時代，行政組織不僅在規(guī)模上擴大了，在其作用空間里也迸發(fā)出前所未有的能量。在以知識為經(jīng)濟增長基礎的市場經(jīng)濟新階段，社會公眾對傳統(tǒng)的笨拙的行政組織模式日益不滿，提出了改革政府，建立精干、高效的行政組織的要求。

(3)政治制度的更迭導致行政組織的變革。①政治制度的質變，即新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質的根本變化，它影響行政組織的質變。此時，行政組織的變革表現(xiàn)為制度的全面重新設計。②政治制度的量變影響行政組織的具體職能和機構的變革。政治制度的量變是指在根本政治制度不變的前提下，某些具體政治制度(如黨政關系)的變動。③黨制度的變革對行政組織的職能及獨立程度有很大影響。政黨的進退不僅使行政組織的構成發(fā)生變化，也會改變行政組織追求的目標。

(4)社會發(fā)展程度促進或制約行政組織的變革。①社會企業(yè)、事業(yè)組織的獨立程度自主程度及其運行機制的變化，會引起行政組織的結構、職責、權力和管理方式的變革。②社會各種群體的獨立程度變化引起行政組織的變革。各種社會群眾、團體的獨立性、自由度，聯(lián)系群眾的廣度、參政的程度，以及這些情況的發(fā)展變化，都會影響行政組織的職、責、權及其管理方式，以及機構設置的變化。③大眾傳播媒介現(xiàn)代化程度的變化引起行政組織的變革，諸如言論、新聞、出版事業(yè)的自主性、自由度、傳播的覆蓋面，大眾對傳媒的感情因素等。④公民素質，諸如政治意識、民主參與意識的強弱，對憲法、法律的尊重程度等的變化均會引起行政組織的變革。

(5)國際環(huán)境的重大變化影響行政組織的變革。①國際之間的交往日益密切，要求行政組織的政策、職能乃至機構進行變革。經(jīng)濟、科技上的相互依賴與競爭，政治上的相互支持和斗爭，文化上的相互滲透，密切了國與國之間的關系，要求各國在職能上互相接軌。②各國面臨的共同問題，要求行政組織的政策、職能、機構進行變革。③國際關系中的重大問題，如戰(zhàn)爭與和平，南北經(jīng)濟關系等，都要求各國政府做出相應的對策，調(diào)整相應的職能和機構。

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